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Al Signor Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria,
Presidente Dott. Giovanni Tamburino
 ROMA

Con riferimento  alle linee guida sulla “sorveglianza dinamica”, trasmesse con nota GDAP-0251644-2013 del 13.07.2013, per la cui illustrazione le organizzazioni sindacali sono state invitate a fornire il proprio più franco contributo nella riunione convocata per il giorno 01.08.20093, nel fare riserva di ulteriori osservazioni a seguito del confronto delle idee che emergerà in occasione della riunione citata, questa organizzazione sindacale ritiene di poter sostanzialmente confermare la posizione già espressa in precedenza, rilevando, peraltro, che la stesura finale delle linee guida sulla “sorveglianza dinamica”  appaiono convincenti sotto il profilo dell’impianto logico-giuridico, più realistiche, in rapporto alla tipologia dei detenuti interessati (esclusivamente del circuito media sicurezza) ed alla gradualità prevista per la sua applicazione (inizialmente solo negli istituti penitenziari a custodia attenuata, nelle case di reclusione e nelle sezioni di reclusione, per poi riguardare progressivamente e gradualmente anche gli altri istituti di media sicurezza).
La sorveglianza dinamica integra e completa, evidentemente, la filosofia e la progettualità dei Circuiti penitenziari regionali ex art. 115 DPR 30 giugno 2000 n. 230.
E’ di tutta evidenza, a parere di questa organizzazione sindacale, che il progetto varato dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, partendo dal recupero della funzione rieducativa della pena e destinando le camere detentive a luoghi essenzialmente di  pernottamento, risponde all’esigenza di far fronte all’attuale grave emergenza penitenziaria, emergenza che è rappresentata per un verso dal sovraffollamento, per il quale l’Italia è stata condannata dalla Corte di Giustizia Europea dei diritti dell’uomo,  e per altro verso dalla carenza di risorse, finanziarie ed umane, per gestire questa difficile situazione in un momento in cui la crisi finanziaria impone delle scelte di razionalizzazione nell’impiego delle risorse. 
Come abbiamo avuto modo di dire in altra occasione, si tratta di un progetto che affronta il problema dell’emergenza penitenziaria dal lato dell’Amministrazione Penitenziaria, in relazione alle sue possibilità di intervento rispetto ad un problema dato. 
L’emergenza penitenziaria, infatti, discende da problemi strutturali che traggono origine da una cultura errata secondo la quale l’unica pena possibile ed adeguata per un fatto costituente reato sarebbe quella del carcere, da una ipertrofia del diritto penale, da un depotenziamento delle misure alternative, da un uso abnorme della custodia cautelare.
Difatti il Si.Di.Pe.,dopo un ampio dibattito interno della Segreteria Nazionale, ha per questo formulato, prima dell’avvio della XVII legislatura, una “Agenda per l’Emergenza penitenziaria”, contenente proposte di interventi normativi rivolte agli attori politici per risolvere i gravi problemi penitenziari. 
Il progetto dei Circuiti penitenziari regionali e la “sorveglianza dinamica” certamente non possono essere risolutivi dei problemi del sistema della giustizia penale e di quello penitenziario ma, si ritiene, che possano rappresentare un aiuto importante per dare respiro al carcere riducendo i disagi e le tensioni discendenti dal sovraffollamento, attraverso una diversa concezione della perimetrazione dello spazio detentivo, una maggiore apertura per i detenuti  a  bassa pericolosità ed un modello dinamico di vigilanza da parte del personale di polizia penitenziaria, al quale è chiamato a concorrere tutto il personale penitenziario in grado di fornire un contributo di conoscenza sul detenuto ai fini di una migliore sua gestione “in sicurezza”. 
In vero, gli operatori penitenziari da sempre sono consapevoli, per esperienza diretta, che le persone detenute ammesse a regimi detentivi che consentono una maggiore apertura, adeguatamente seguiti dal personale penitenziario, sviluppano un maggiore senso di responsabilità, riducendo la loro aggressività e il rischio di atti autolesionistici o autosoppressivi, circostanze che determinano un oggettivo aumento dei livelli di sicurezza. 
E’ ovvio che il progetto implica il potenziamento dei sistemi di sicurezza e dovrà trovare il sostegno della società esterna, attraverso l’apporto del  volontariato e della società cosiddetta civile (compresi gli Enti territoriali, la cooperazione sociale,  l’imprenditoria), così come è ovvio che dovranno essere implementate le attività del trattamento e le opportunità lavorative, senza dimenticare che molte progettualità trattamentali in carcere da sempre le Direzioni degli istituti le realizzano con il contributo del volontariato ed a basso costo, se non anche senza alcuna spesa. Naturalmente non si può nascondere che esistono degli oggettivi limiti legati alle diverse realtà territoriali del Paese, che vivono di un tessuto socio economico molto diverso al nord, al centro e al sud.  Riteniamo, comunque, che debba essere previsto o chiarito che la “sorveglianza dinamica”, quale modalità di  vigilanza flessibile, non necessariamente implica l’apertura o addirittura la totale apertura delle camere detentive e la libera circolazione dei detenuti nella sezione o reparto (più comune negli istituti a custodia attenuata) ma la possibilità offerta ai detenuti di permanere fuori dalla camera detentiva  per fruire di ore all’aperto o impegnati in attività di socializzazione per le almeno otto ore previste dalla nota sentenza cd. “Torreggiani”  della la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (sentenza n.7 dell’8 gennaio 2013). Tanto si ritiene nella considerazione che le realtà penitenziarie, sotto il profilo dell’utenza detenuta e del contesto logistico e/o territoriale, sono in concreto molto diverse e possono consigliare misure organizzative differentemente articolate, nel rispetto dei principi fissati dalla precitata sentenza della C.E.D.U., e rivolte ad assicurare le necessarie esigenze di sicurezza, talvolta anche a garanzia  della incolumità e della sicurezza degli stessi detenuti.
E’ poi importante, e trova l’apprezzamento del Si.Di.Pe., la circostanza che l’Amministrazione Penitenziaria in questo progetto assume una responsabilità diretta attraverso l’emanazione di disposizioni rivolte a sostenere l’agire delle Direzioni degli istituti penitenziari e degli operatori, compresi gli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria. 
In tal senso la emanazione di una circolare (la n.3649/6099, GDAP-0260212-2013, del 22.07.2013) che formalizza le “linee guida sulla vigilanza dinamica”, la trasmissione del progetto d’istituto e delle tabelle di consegna al Dipartimento per il tramite del Provveditorato, che esprimerà la propria valutazione, e la loro
approvazione da parte del Capo del Dipartimento, con proprio decreto entro 60 giorni dalla loro trasmissione (fatta salva la loro provvisoria esecutività), sono passaggi attraverso i quali si delinea una condivisione della responsabilità a tutti i livelli dell’Amministrazione, senza contare che essendo il progetto d’istituto un atto che si forma attraverso il contributo di tutte le aree del penitenziario è un progetto il più possibile condiviso e certamente di  armonizzazione di tutte le esigenze.
Si è già detto che il progetto dei Circuiti regionali e la “sorveglianza dinamica” nei reparti di media sicurezza non possono essere misure risolutive dell’emergenza carceraria ma rappresentano, quindi, un contributo importante per affrontare il problema.
Altri aspetti sono di competenza e responsabilità della politica che, confidiamo, adotterà provvedimenti normativi urgenti e importanti perché l’emergenza penitenziaria, e quella più generale della giustizia, è un’assoluta priorità, per evitare ulteriori condanne dopo la sentenza  n.007, datata 08.01.2013, che la Corte di Giustizia Europea dei diritti dell’uomo (C.E.D.U.) ha irrogato all’Italia per la persistente violazione dell’art.3 della “Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali”. 
Così come compete alla politica assicurare risorse umane (direttori, poliziotti penitenziari, educatori, assistenti sociali, psicologi, amministrativi ecc.) e finanziarie adeguate per far funzionare le carceri e gli uffici di esecuzione penale esterna. 
E’ assolutamente evidente, infatti, che le criticità del sistema penitenziario dipendono da problemi che stanno fuori e prima del carcere e che possono essere risolti solo con interventi strutturali, strutturati e sistemici (a partire dal codice penale, per passare a quello di procedura penale, alle leggi sull’immigrazione e sulla tossicodipendenza, per  finire all’ordinamento penitenziario con il potenziamento delle misure alternative). 
E’ per questa ragione che il Si.Di.Pe. guarda con favore ad un progetto d’insieme che coinvolge, responsabilizza, valorizza la dirigenza penitenziaria e tutti gli altri operatori, per tentare di dare senso compiuto al loro lavoro.
Riteniamo di poter affermare che la dirigenza penitenziaria, come sempre, è pronta a fare la propria parte, ma auspica e confida che il Signor Capo del Dipartimento si farà portavoce presso il Governo sulla necessità che sia ad essa riconosciuta la dignità giuridica ed economica che merita, per le enormi responsabilità che assume quotidianamente nell’esercizio delle proprie delicatissime funzioni, per assicurare sicurezza e trattamento, in un costante bilanciamento di tali esigenze.
Come è noto, infatti, il personale della Carriera dirigenziale penitenziaria, che la L. 27 luglio 2005 n. 154 e il D.Lgs. 15 febbraio 2006 n. 63 hanno costruito sul modello di quella prefettizia, riceve un trattamento economico inferiore a quello della dirigenza contrattualizzata, nonostante la legge stabilisca che non debba essere inferiore.
Inoltre occorre che si intervenga urgentemente per inserire nell’ordinamento, magari all’interno del D.Lgs. n.63/3006,  una norma che sancisca inequivocabilmente la permanenza della dirigenza penitenziaria nel comparto sicurezza, quantomeno fino alla stipula del primo contratto di lavoro, perché non si possano ripresentare le aberranti situazioni che pure di recente si erano paventate.
Ci riferiamo al rischio di un’ulteriore e drastica riduzione della già esigua dotazione organica della dirigenza penitenziaria per effetto del provvedimento di spending review di cui al D.L. 95/2012 e al fatto che i dirigenti penitenziari hanno rischiato di non vedersi riconosciuti gli assegni una tantum ¹ destinati al comparto sicurezza per l’anno 2012 a causa di pareri alquanto creativi dell’IGOP e della Ragioneria Generale dello Stato.
A ciò si aggiunga che ancora non è stata data alcuna attuazione all'art. 28 del Decreto Legislativo 15 febbraio 2006, n.63 ², che prevede la ricostruzione della carriera di ciascun dirigente penitenziario, condizione indispensabile per definire una corretta base di partenza per la stipula del primo contratto di categoria, e ciò nonostante il parere favorevole dell’Avvocatura Generale dello Stato ³ e quelli altrettanto favorevoli e vincolanti del Consiglio di Stato ⁴, pareri sulla base dei quali i dirigenti penitenziari operanti nel settore della giustizia minorile hanno già ottenuto l’applicazione dell’art.28 del D.Lgs. 63/2006, mentre nei confronti dei dirigenti penitenziari dell’amministrazione penitenziaria per adulti la sua mancata applicazione ha determinato un enorme contenzioso.
Ringraziamo per l’attenzione.

PRESIDENTE
Dott.ssa Cinzia CALANDRINO
 
SEGRETARIO NAZIONALE VICARIO
Dott. Francesco D’ANSELMO
 
SEGRETARIO NAZIONALE AGGIUNTO
Dott. Nicola PETRUZZELLI

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¹ ai sensi dell’art.8, comma 11 bis, del decreto legge 31 maggio.2010, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.122, nonché dell’art.1 del decreto legge 26 marzo 2011, n.27, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2011, n.74.

² art .28 D.Lgs. n.63/2006 “ Clausole di salvaguardia”:. <<1. Ai fini dell'applicazione di tutti gli istituti giuridici ed economici di cui al presente decreto, i funzionari conservano l'anzianità maturata con riferimento alle pregresse qualifiche dirigenziali e direttive ovvero posizioni economiche di 2. Ai fini della copertura degli incarichi di cui all'articolo 7, successivamente allo scrutinio di cui all'articolo 26, comma 4, il requisito dell'anzianità di cui all'articolo 7, comma 1, è calcolato tenendo conto della pregressa anzianità maturata complessivamente nell'ex carriera direttiva e dirigenziale.
3. Sono fatti salvi gli effetti degli inquadramenti disposti ai sensi della legge 15 dicembre 1990, n. 395 . >>

³ Difatti l’Avvocatura Generale dello Stato, con nota prot. n.42303 del 07.02.2009 (su richiesta di parere formulata dal Dipartimento della Giustizia Minorile-Direzione Generale del Personale e della Formazione-Ufficio I-Area III, in relazione a ricorso straordinario presentato da un altro dirigente penitenziario in ordine alla corretta applicazione dell’art.28, comma 1, del D.Lgs. n.63/2006) ha affermato  che <<la lettera dell’art.28, d.lgvo n.63/2006 (rubricato clausole si salvaguardia), l’interpretazione logico-sistematica della normativa, ivi compresi gli artt.1 e 4 della L. n.154/2005 e la stessa relazione illustrativa al Senato depongono per la fondatezza della pretesa dell’istante al riconoscimento dell’anzianità maturata  nella ex carriera direttiva, ai fini del trattamento economico ex art.28 cit.>>
 
⁴ Il Consiglio di Stato-Sezione terza - pareri n.551, n.552, n.553, n.554, n.555 del 21.04.2009- ha espresso il proprio vincolante parere favorevole all’accoglimento dei Ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. Nei pareri espressi si legge: <<E’ di tutta evidenza anzitutto che  (…)  il legislatore con la Legge n. 154/2005 ha inteso far confluire tutto il personale dirigenziale e direttivo penitenziario nel ruolo unico della nuova dirigenza penitenziaria, riconoscendo ai funzionari direttivi che alla data di entrata in vigore della legge erano inquadrati nella posizione economica C3, già appartenenti ai profili professionali di direttore coordinatore di istituto penitenziario,….. ai quali avevano avuto accesso mediante concorso pubblico, ….. il diritto alla nomina a dirigenti secondo la posizione occupata da ciascuno nel rispettivo ruolo, in considerazione della esperienza professionale maturata nel settore,  in quanto avevano già svolto funzioni riconosciute di livello dirigenziale.  Ed è ragionevole presumere che dal principio sancito dall’art. 4 della Legge n. 154/2005, che ha riconosciuto che le funzioni svolte dai funzionari appartenenti alla ex carriera direttiva penitenziaria erano già di livello dirigenziale, abbia il legislatore delegato tratto la conseguenza che tutta l’anzianità maturata con riferimento alle pregresse qualifiche dirigenziali e direttive, ovvero posizioni economiche di provenienza, vada conservata nella nuova carriera dirigenziale penitenziaria ai fini dell’applicazione di tutti gli istituti giuridici ed economici. Da tale disposizione normativa di rango primario parrebbe in effetti (…) derivare la legittimità della previsione inserita dal Governo nel Decreto Legislativo n. 63/06 finalizzata a salvaguardare, ai fini dell’applicazione degli istituti giuridici ed economici di cui al medesimo Decreto Legislativo, tutta l’anzianità maturata dai direttori e dirigenti penitenziari con riferimento sia alle pregresse qualifiche dirigenziali, sia a quelle direttive, sia  alle diverse posizioni economiche (C1, C2 e C3) di provenienza. E’ ben vero che l’art. 27 del menzionato D.Lgs. prescrive che:  fino alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica di recepimento degli accordi sindacali, previsto dall’art. 23, comma 5, ai funzionari individuati dall’articolo 26 si applica il trattamento economico acquisito, ma vero è anche che detto trattamento economico risulta chiaramente delineato dalla clausola di salvaguardia di cui al successivo art. 28, che così recita: ai fini dell’applicazione di tutti gli istituti giuridici ed economici di cui al presente decreto, i funzionari conservano l’anzianità maturata con riferimento alle pregresse qualifiche dirigenziali e direttive ovvero posizioni economiche di provenienza.>>. A seguito di tali pareri i dirigenti penitenziari operanti nella Giustizia Minorile hanno vinto i ricorsi straordinari al Capo dello Stato ed ottenuto l’applicazione dell’art.28 del D.Lgs. n.63 del 2006 e non è forse superfluo ricordare che i pareri del Consiglio di Stato sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica sono vincolanti ai sensi dell’art.14, comma 1, del D.P.R. 24.11.1971, n. 1199, come modificato dalla lettera a del comma 2 dell’art. 69 L. 18 giugno 2009, n. 69.